据统计，目前我国在建煤矿产能约15亿吨，其中未批先建煤矿大约有146处，未经核准产能7亿吨，占比近50%。全国如此众多的未批先建煤矿谁该负责？要合法建设一个煤矿需要哪些手续？发改委频繁频繁发布“加快未批先建煤矿审核”又释放啥信号？
一、发改委频繁释放信号？
不断上涨的煤价，让发改委操碎了心。
自去年下半年以来，国家出台多个减量置换文件，对未核准的违规项目又确需建设的，可通过严格执行减量置换政策予以核准，通过释放一批先进产能，保供应、稳价格。
释放在建产能是否会对去产能造成冲击或背道而驰？答案显然是否定的。
去产能是一场革命，根本问题是推动转型升级。据统计，在全国7亿吨未批先建煤矿中，约70%以上为500万吨以上的大型现代化矿井，其开采技术先进、单矿产能规模大，生产成本非常低，具有明显的竞争优势，在确保总产能只减不增的前提下，释放一批先进产能，具有重要意义。
与此同时，国家也设定了多重前提条件（详情文末附件《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》），以保证供给侧改革的顺利推进。
据专家介绍，减量置换更多是处理历史遗留问题，属于非常时期的非常手段，而且审批将很快，基本在一年内走完程序。但以后会更严格，这估计是最后一次‘大赦’，不再允许未批先建，将逐渐向自动化、规范化发展。
二、未批先建矿井谁之责？
尽管加快审批未批先建矿井对确保煤炭稳定供应有重要意义，但未批先建已是违法在先，如此之多的优质产能为何成了未批先建的“违法产能”？要合法建设一个煤矿需要哪些手续？
1、审批部门多、流程时间长
煤炭行业属“九龙治水”，行业主管部门分散，取得路条需要“面见”国家发改委、地方政府以及国土资源、安监、环保、水利等多个部门，程序难免繁琐。违规行为的产生，客观上可能由于规定本身合规但不合理，比如审批时间太长，也影响了良好营商环境的形成。
陕西省煤炭建设项目审核流程图
（注：红框内为项目建设核准前工作）
煤炭建设项目的前期工作，即项目核准前的所有工作，包括取得路条和获得核准两个阶段。
项目核准前期工作，具体包括以下几方面：
（1）将已合法取得矿权、详查及地质勘查报告完成评审与备案、项目已列入经批复的矿区总体规划、矿区总体规划环评报告已经批复、项目可行性研究报告已经评审、项目已列入地方政府发展规划、建设单位提交开展项目前期工作申请并获得复函。
（2）在上述完成之后，编制各种支持性文件并获得相关部门的批复、获取相关部门的项目建设外部等条件的协议、证明或许可、项目申请报告编制与评估。
整体煤矿建设项目前期工作的难点有两个，一个是制定总规，另一个是审批，包括土地预审、水土保护方案审批、环评报告审批、节能评估报告审批、安全核准、节能报告批复等。一般而言，从路条发放到核准，短则两年，长则3年~5年。
2、企业有动力，监管有纵容
违规行为的产生大多由于某种需求的存在，如供不应求、市场缺口大，甚至可能是当地政府和企业的合谋所为。
企业有动力：形势好的时候，受利益驱使，企业愿意做大做强，除此之外，煤炭固定投资巨大，动辄十几亿元甚至更多，加上煤矿建设周期长，一般至少需要2年。考虑到时间成本，又认为办手续基本问题不大，不少企业就会存在侥幸心理，一边建设一边办理相关手续。
监管有纵容：企业确有未批先建的“动力”，但“板子”主要还是要到打在地方政府身上，前几年地方政府为了GDP考核出政绩，会默许企业先建矿后办手续，甚至会为企业拉投资，给予配套项目，或许诺配置资源，从而造成既成事实，不得不批。
3、政策前后不一，煤矿绝非孤例
当前，煤炭供应持续偏紧，迫切需要增加供应。落后产能不可能“复活”，相对而言，增加优质产能是较为可行的。问题是如果增加优质产能？
一是允许先进产能超产，二是让未批先建煤矿投产。
实质上，这两个方面都需要把不合规、不合法的变成合规、合法，前者是产能核定，后者是予以批准。虽然有助长违法、违规风气的嫌疑，但未批先建产能基本属于优质产能，予以放行，符合优化资源配置的大方向。
2016年9月1日实施的新修改《环境影响评价法》，明确要求“严查未批先建”，加大环评未批先建处罚力度，而此次为“违法”行为“正名”，虽情有可原，但难免政策“自相矛盾”。
此外，这类“自相矛盾”在我国能源领域绝非孤例。在能源领域，煤电厂、水电站等很多都存在未批先建的情况。
政策屡现前后不一，缺乏有效的延续性和稳定性，必然导致企业对政策的执行度和信任度降低；若再缺乏监督问责，那么政策‘随意性’就在所难免，类似煤矿未批先建的问题就‘见怪不怪、习以为常’了。
三、结语
未批先建，很容易造成环境问题，若在节能环保方面做的不合规，环评时就需要返工，甚至有弄虚作假的，整个运行过程都会出问题。此时，要做到合法合规，有的甚至要从最初的方案设计上进行修改，在造成环境问题的同时也会对企业造成损失，间接浪费资源。
目前煤炭项目部分审批权力下放，很多地方在操作上会采用批完再审，即先批准项目，而后再补充环评等审批。但这是不够严格的，需要有监督机制，项目有问题、程序有缺陷的，都要按规定整改；政策欠妥当、政府有问题的，也必须树立原则，加快改正。
附件：关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知